美智库为何突然“唱衰”北约？“持久战”的四大短板已暴露
【导读】成立75年以来，北约始终沿袭了罗马古训“若欲和平，必先备战”。2022年俄乌战争爆发后，北约新采纳了一项名为“重返未来”的战略概念，将俄罗斯重新定位为冷战时期的对手，将威慑和防御置于联盟战略的核心，积极扩大并加强前线的军备工作。在2022年马德里峰会上，盟国们承诺采取多项措施以落实这一战略。伴随着正在华盛顿举办的北约领导人峰会，本报告全面梳理了各盟国在集体防御方面的努力。
报告强调，在前沿防御、快速反应部队、指挥控制、集体防御演习，以及接纳芬兰和瑞典等方面，盟国已经取得了显著进展。特别是在扩大前沿防御这一核心议题上，北约的军力部署已经相对完善，做好了“即刻开战”的准备。这种力量的集结不仅增强了北约的军事实力，也促进了盟国间的文化转变，加深了集体安全意识。国家战备状态机制的实施，更是一场革命，它将北约能够迅速部署的高度战备国家部队的规模扩大了10倍。
报告也同时指出，北约在“持久作战”的能力上似乎仍有欠缺，这限制了其有效威慑其他国家长期战争企图的能力。面对俄罗斯这样的长期“假想敌”，任何严重冲突都可能超越军事对抗，演变为社会层面的较量。对俄“持久战”不仅涉及韧性、战备状态、工业实力、供应链、物资储备、后勤保障、装备质量、资源，还包括最为关键的“战斗意志”，而在这方面，北约盟国在观念和行动上仍有差距。
作者进一步指出，即便马德里会议的规划得到全面实施，在面对俄罗斯的持久挑战时，前沿防御的军力优势也可能显得不足。这种情况下，北约可能会继续过度依赖核威慑，同时必须面对其带来的潜在灾难性风险。
本文为文化纵横新媒体原创编译系列“世界权力的迭代与重组”之二十五，编译自美国战略与国际问题研究中心（CSIS）针对北约成立75周年的特别分析报告。小标题为译者自取，仅代表作者观点，供读者参考。
文化纵横新媒体·国际观察
2024年第27期 总第199期
北约准备好开战了吗？
2022年马德里峰会后，
北约盟国的防御和威慑力评估
▍北约的长期指导思想：“若欲和平，必先备战”
古罗马语有云，“若欲和平，必先备战”（Si vis pacem, para bellum）。若北大西洋公约组织（NATO，简称“北约”）还需要一个执行原则，那就是“在讨论中解放思想”（animus in consulendo liber）。它们都传达了一个永恒的真理：做好战争的准备，是避免战争的最佳途径。
自2022年俄乌战争爆发以来，北约采纳了一项名为“重返未来”战略概念，将俄罗斯重新定位为冷战时期的对手，并将威慑和防御置于联盟战略的核心。在2022年的马德里峰会上，北约宣布了这一概念，并做出了一系列广泛的承诺。北约秘书长斯托尔滕贝格（Jens Stoltenberg）称，这些承诺标志着“我们威慑和防御的根本转变”。
今年，北约领导人将齐聚华盛顿，庆祝北约成立75周年。在这一历史性时刻，本文将回顾并总结北约盟国在履行两年前马德里峰会承诺方面所取得的进展。
本报告简要回顾了自2014年以来北约为加强防御和威慑所做的努力，并分析了俄罗斯对北约的当前威胁。对比北约盟国在履行《马德里峰会宣言》中所述的九个关键领域的承诺，可以评估各国在加强威慑和防御方面所取得的进展。基于上述评估，我们也能衡量北约是否为可能的战争做好了准备。
▍通往华盛顿之路：过去十年的北约战备计划
北约在加强威慑和防御方面的努力可以追溯到2014年的威尔士峰会，当时盟国对克里米亚危机作出回应，承诺将国防开支提升至国内生产总值的2%以上。自那时起，北约成员国一直专注于调整其军事姿态。
这一过程始于2014年推出的“战备行动计划”，随后在2016年，北约在东部边界建立了四个“强化前沿存在”（Enhanced Forward Presence, EFP）的多国战斗群。到了2018年，“北约战备倡议”进一步提升了联盟高度战备部队的准备状态。
2022年马德里峰会的战略构想吸引了公众的目光，但在操作上，北约另一项具有革命性的变革早在2020年就已被实施，即“欧洲-大西洋地区的威慑和防御”（Deterrence and Defence of the Euro-Atlantic Area, DDA）构想，核心在于“现代威慑与防卫”的力量运用。乌克兰危机爆发后，北约迅速启动了防御计划，向欧洲盟军最高司令部（Supreme Allied Commander Europe, SACEUR）提供了4万名士兵以及空军、海军和其他资源。此外，北约还新增了四项EFP任务，并加强了海上、空中、防空和多国演习。
在去年的维尔纽斯峰会上，北约的规划进一步发展，公布了新的防御计划，这是“国防发展计划”的成果之一。北约司令、美国上将卡沃利（Christopher G. Cavoli）所描述的“DDA系列计划”涵盖了三个地区性计划（北欧、中欧和南欧），以及针对特定领域的计划（陆地、空中、海上、网络和太空部队），还包括后勤和维持计划。正如最近的一份分析报告所指出的，“没有DDA，北约的一切扩军准备都不可能实现”。
▍面对俄罗斯的持续威胁，北约做了哪些战备调整？
乌克兰危机后，美国许多人对普京追求“斯大林主义扩张政策”的担忧表达了担忧——他对北约对俄罗斯周边地区的控制做出了挑衅。这场冲突凸显了一个事实：对俄罗斯最坏的意图进行预防性规划，在历史上一直是北约策略的一部分，并且这种规划在可预见的未来仍然至关重要。普京的冒险精神和战略决策能力，使他成为一个难以预测且难以威慑的对手。
尽管在乌克兰遭受了重大损失，但借助全国动员，俄罗斯的军事力量几乎完全恢复到了战前水平。俄罗斯不仅在乌克兰问题上对北约发出了核威胁，还在整个欧洲加强了混合战争的威胁。有欧洲领导人甚至警告说，俄罗斯可能在未来几年内对北约成员国发动攻击。此外，俄罗斯军事力量的重建及其在亚洲的外交活动，可能会对北约，尤其是美国在欧洲的军事部署产生深远影响。
接下来，北约应为何种类型的战争做好准备？最紧张的情况可能是：俄罗斯军队迅速在波罗的海地区占领领土。从军事规划的角度来看，这被视为俄罗斯最可能也是最危险的行动方案，因为当地的力量对比对俄罗斯非常有利。
我们并不是说这种情况一定会发生，但如果许多条件恶化，俄罗斯可能会认为这是一个可行的选择。尽管北约领导人发出了种种警告，但俄罗斯为何会这么做，目前还没有明确的答案。
这些潜在的后果意味着，北约的规划者必须为可能的核升级风险和难以逆转的局势做好准备。北约收复失地的任何行动都需要首先确立空中优势和对波罗的海的控制，然后才能集结大量地面部队。即使北约提供了保证，根据俄罗斯的说法，这种情况也可能迫使莫斯科考虑使用非战略核武器进行胁迫或军事行动，这反过来又可能迫使北约考虑使用核武器以迫使俄罗斯撤军并重建威慑。
这就是为什么波罗的海地区的官员将最佳战略描述为“击退，不驱逐”。这也是为什么在北约新战略构想中，将“拒止威慑”和“前沿防御”重置于联盟战略核心。与冷战时期一样，“利剑”般的惩罚性威慑（主要依赖美国、英国和法国的战略核力量），将继续承担对最严重威胁进行威慑的主要任务。但与冷战时期相似，北约盟国也将越来越依赖前沿的“盾牌”部队，进而来加强常规威慑和防御。
▍各盟国承诺加强威慑和防御，但究竟做到了多少？
（一）增加军费开支
“我们重申对国防投资的全部承诺。我们将以该承诺为基础，在明年就 2024 年之后的后续承诺做出决定”——马德里首脑会议宣言
2014年，北约成员国在《国防投资承诺》中设定了一个目标：到2024年，各国至少将GDP的2%投入到国防领域，其中至少20%用于军事现代化。到了2023年，这一目标在维尔纽斯会议上被进一步确认为“最低标准”。
十年前只有三个盟国达到了这一标准，而今年预计会有18个盟国达标。北约预计，今年将是首次欧洲盟国的国防投资总额达到GDP的2%。如图1所示，自2014年以来，欧洲盟国的国防投资增加了约三分之一，总额达到3800亿美元。
2022年马德里峰会的战略构想中，前沿防御再次被置于北约议程的核心，但盟国的前沿存在，尽管有其优势，“仍面临挑战”。即便马德里的承诺得到全面实施，北约的前沿存在可能仍不足以达到对俄罗斯的拒止标准。这可能导致联盟过度依赖核威慑，同时承担其带来的灾难性风险。
现在，北约领导人正齐聚华盛顿，他们应当庆祝在履行马德里承诺方面取得的显著成就，这些成就旨在加强盟国的威慑和防御能力。同时，他们也应该推动在关键领域——国防开支、工业能力、关键能力差距和国家韧性——进行改进，以更好地准备持久战。此外，他们还应重新评估在马德里设定的目标水平是否足够。在冷战时期，北约的战略依赖于强大的前沿防御和核威慑的双重策略。时代虽然变迁，但基本的真理未变。“若欲和平，必先备战”。
